黄延信    中国农业经济学会副会长、农业农村部原巡视员

       宅基地制度的深层次矛盾问题依然存在，宅基地制度改革应坚持问题导向，聚焦突出矛盾和问题，力争在关键环节和重点领域取得重要进展。而所有权虚化则是农村宅基地制度的根本性问题，这就是，只讲宅基地集体所有，不讲集体所有的具体法律规定。宅基地所有权虚化产生了一系列问题。一是宅基地归属不清，即集体所有宅基地的所有权具体归属不明确，很多人不明白，宅基地归本集体成员集体所有，既不归集体经济组织所有，也不归村民委员会所有。二是权能不完整，按照《民法典》的相关规定，所有权主体应该享有对宅基地占有、使用、收益、处置的权利，但事实上农户对宅基地只有使用的权利，没有对宅基地的处置权。三是流转不畅，产权归属不清导致了流转不畅，宅基地的市场价值难以体现，影响了宅基地财产权益的实现，制约了宅基地资源的有效配置。

       宅基地制度改革应充分考虑农村生产生活实际情况，认真思考究竟是宅基地制度本身存在问题，还是对宅基地管理和认知出现了问题。农村干部和群众普遍反映，不同农户之间对宅基地的占有和使用状况，农民是认可的，并不存在矛盾。所谓“一户多宅”，事实是由于农户满足分户条件而未分户而有两处宅基地，如果分户了，就是一户一宅，在现实中，不存在一户有三处以上宅基地的情况。“违规占用”宅基地的情况，多是由于新增宅基地需求不能得到有效满足产生的。政策规定，年度新增农用地转为建设用地指标中，不低于5%的应用于新增宅基地，实践中，这5%的新增宅基地指标并未落到农村，农户申请宅基地得不到批准所致。“面积超标”则是在规定农户宅基地面积时，未充分考虑农民生活生产实际，农民需要堆放柴草，晾晒粮食、存放交通工具、农机具等生产工具、小规模养殖等都需要宅基地，但实践中却是比照城镇人均居住面积确定农民人均使用宅基地面积，有的省规定的农户人均宅基地使用面积低于城镇居民人均居住面积。这些问题，不是宅基地制度本身的问题，而是管理和服务不到位导致的，也不是农民强烈反应的。

       宅基地制度改革要处理好农民与土地的关系，确保农民对宅基地占有使用的合法性、稳定性，让农民对产权有长期稳定的预期。宅基地使用制度的长期稳定，符合农村人民群众的意愿，有利于农村的稳定。落实宅基地属于本集体成员集体所有的法律规定，明晰宅基地所有权具体归属，完善宅基地所有权行使机制，体现了党中央对宅基地产权问题认识的深化，对改革逻辑和方向高瞻远瞩的思考，是宅基地制度改革试点的核心任务。根据民法典规定，农村宅基地集体所有，是归本集体成员集体所有，明确宅基地所有权具体归属，就应把宅基地所有权确定到本集体成员个人（以家庭为单位）；完善宅基地所有权行使机制，就应由拥有所有权的农户行使所有权。明确宅基地产权关系，还应划清集体经济组织与村民自治组织、成员与村民的界限，注重区分村委会和集体经济组织，要注重更好发挥集体经济组织的作用，这在大城市和发达地区尤为重要。根据民法典规定，村委会和集体经济组织属于互不隶属的特别法人，二者成员构成、组织功能和定位等均有所不同，党中央明确要求，凡是有集体经济资产的地方要成立集体经济组织。在有集体经济组织的农村，宅基地制度改革应由集体经济组织主导，不应村民委员会主导，更不应在集体经济组织外另起炉灶。

       在探索宅基地所有权、资格权、使用权关系方面，宅基地所有权是最根本的、起决定性作用。宅基地使用权是所有权的自然体现，二者是否分离并不成其为问题，是所有权主体自身可以决定的。宅基地所有权首先是占有权，所有权是指特定的时间段中特定的人和特定的物的关系，和未来的人员没有关系。宅基地的问题更多涉及现在的人口，不涉及未来的人口。就所有权与所谓“资格权”关系而言，有所有权才有资格权，没有所有权就谈不上什么“资格权”。所谓“资格权”是不符合逻辑的，一般意义上的资格，是指的一个人具备什么条件---有资格可以是成员，具备了成员身份，可以享有某些权利。农民集体所有的不动产动产归本集体成员集体所有，要明确集体所有财产的具体归属，就要确认成员；成员需要具备一定条件：如是农户家庭人口，有承包土地、户籍在农村等，具备这些条件的人口就有资格成为成员，是成员就可以对集体所有资产享有部分所有权，以及其他权利。这些权利是有行为能力的人才能所拥有和行使的，而作为成为成员的条件---资格---没有生命和行为能力，这种一般意义上的条件，既不会主张权利，也不行使权力，笼统讲“资格权”是没有任何实际意义的。现在，人们谈论“资格权”，是把作为具备一定资格的行为人所应具有的权利，“漂移”到了一般意义上的“条件---资格”上，这是逻辑上的混乱，对指导改革实践没有任何好处。《民法典》中有关民事主体民事权利的规定并没有资格权。不同农户之间产权归属清晰，是土地权利正当合法行使的重要前提，谁拥有所有权谁就拥有正当合法使用及处置土地的权利，一个农户不存在对另外一个农户所有财产的资格权。

       如果通过改革，明确了宅基地所有权的具体归属，完善了宅地基所有权的行使机制，就不存在探索宅基地农户“资格权”保障机制、完善“资格权”认定机制及探索宅基地“资格权”固化问题。要稳定农民对宅基地的产权关系。承包地和宅基地同属于集体资产，二者的相关制度在本质上是一致的，承包地以家庭为单位承包经营，在承包期内不得收回土地、不得调整土地，增人不增地，减人不减地，实行长久不变。宅基地的占有、使用、收益、处分等权利同样应以家庭为单位落实到户，长久不变。

       探索宅基地使用权流转机制应当充分考虑可行性。农户一旦建房居住，宅基地和农户的关系就相对固化，是长久不变的，既不可能一处宅基地由不同农户同时使用，也不可能由不同农户轮流使用。探索宅基地使用权抵押制度应当关注其与《民法典》规定的冲突问题，处理好改革试点事项与相关政策法规的衔接问题。探索宅基地自愿有偿退出机制应以明确宅基地所有权归属为前提，并认真研究农户退出动力不足的原因。探索建立宅基地增值收益分配机制过程中应注重处理好集体和农民的关系，提高农户盘活利用闲置宅基地和闲置农房的积极性。宅基地属于农民集体所有，不是国有资产，在宅基地所有权具体归属未落到农户之前，宅基地的使用问题是集体经济组织内部事务，应由本集体成员民主协商决定，授权给乡镇政府审批是不合适的。需要修改土地管理法的有关规定。宅基地制度改革，要坚持农民主体，尊重农民意愿，反应农民诉求，把改革的选择权交给农民，让农民真正成为改革的参与者和受益者。